Fiche 1-1 : Comment fixer l’usage des terres pour conserver une capacité de production agricole ?

Version actualisée le 1/11/2024

Pour conserver une capacité de production de denrées alimentaires, les collectivités territoriales (CT) disposent d’instruments de planification territoriale qui leur permettent de réserver l’usage du foncier à l’activité agricole et de mettre ainsi les terres agricoles à l’abri de l’urbanisation.

L’Etat est le premier artisan de cette planification territoriale puisqu’il élabore des directives territoriales d’aménagement et de développement durables (DTADD, Art. L. 102-4 à L. 102-11 c. urb.).

Toutefois, il doit le faire « en association avec la région, le département, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes compétentes en matière de schéma de cohérence territoriale et les communes non membres d’une de ces communautés qui sont situées dans le périmètre du projet ainsi que les établissements publics mentionnés à l’Art. L. 143-16 et les comités de massifs concernés par le périmètre du projet » (Art. L. 102-4 à L102-11 c. urb.).

• A souligner : les DTA ne s’imposent (« ne sont opposables ») aux documents d’urbanisme que si elles contiennent des Projets d’Intérêts Généraux (PIG) mis en œuvre pour la réalisation d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d’utilité publique qui peut être destiné à la mise en valeur d’un espace naturel ou à l’aménagement agricole. Le territoire concerné doit présenter un enjeu national, ce qui rend cet outil peu utilisable pour la matière qui nous intéresse.

Au niveau local, toutes les collectivités locales sont impliquées dans la planification territoriale.

Plan de la fiche

1. Le SRADDET dans les mains des Régions
2. Les SCOT et PLU des Communes et des Intercommunalités
3. Les PEAN ou PPEANP des Départements
4. Les ZAP des Communes et des Intercommunalités
5. La CDPENAF pour les Départements
6. La Politique locale de l’eau gérée par l’Etat et les Collectivités territoriales

1. Le SRADDET dans les mains des Régions

Les régions, collectivités chef de file en matière d’aménagement et de développement durable du territoire, établissent avec les autres CT, un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET, Art. L. 4251-1 CGCT) qui précise les objectifs de moyen et long termes sur le territoire en matière « d’équilibre et d’égalité des territoires d’implantation des différentes structures d’intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux (…) et de gestion économe de l’espace ».

• Depuis 2016, ce schéma intègre le schéma régional de cohérence environnemental (SCRE – Art. L. 371-3 et R. 371-25 à 31 c. env.) dont l’objectif est de rendre lisible les enjeux régionaux en matière de biodiversité et de contribuer à un bon état de conservation des habitats naturels et des espaces et au bon état écologique des masses d’eau.

• Pour aller plus loin : C. Heinisch & al. « Agriculture et stratégie Trame verte et bleue : élaborer et mettre en œuvre une politique dans les espaces de Rhône-Alpes », Istrea, Sciences Eaux et Territoires, 2018/1, n°25.

2. Les SCOT et PLU des Communes et des Intercommunalités

Les intercommunalités doivent établir des schémas de cohérence territorial (SCoT) (Art. L. 141-1 à L. 145-1 c. urb.) et les communes des plans locaux d’urbanisme éventuellement intercommunaux (PLU(i)) (Art.  L. 151-1 à L. 154-4 c. urb.).

• A souligner : Alors que le SCOT pouvait jusqu’ici être élaboré « à l’initiative des communes ou de leurs groupements compétents », l’ordonnance du 17 juin 2020 a attribué ce droit d’initiative à l’échelle intercommunale (seuls les EPCI ou les groupements de collectivités territoriales compétents pourront désormais initier l’élaboration d’un SCoT).

Le SCoT  comprend un projet d’aménagement stratégique qui “définit les objectifs de développement et d’aménagement du territoire à un horizon de vingt ans sur la base d’une synthèse du diagnostic territorial et des enjeux qui s’en dégagent” et un document d’orientation et d’objectifs qui “détermine les conditions d’application du projet d’aménagement stratégique” et “définit les orientations générales d’organisation de l’espace, de coordination des politiques publiques et de valorisation des territoires” (Art. L. 141-2,  L. 141-3 et  L. 141-4 c. urb.).

Les SCoT doivent être compatibles et prendre en compte de nombreux documents (Art. L. 131-1 à L. 131-3 c. urb.).

Les documents d’urbanisme inférieurs au SCOT doivent être compatibles avec ce dernier (il leur est « opposable ». C’est notamment le cas des PLU(I) (Art. L. 131-4 c. urb.).

Les PLU(I) déterminent au niveau communal ou intercommunal l’affectation des sols et la destination des constructions.Ils comprennent: 1) un rapport de présentation qui “explique les choix retenus”; 2) un projet d’aménagement et de développement durables qui définit “les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques” ; 3) des orientations d’aménagement et de programmation  qui comprennent “des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ; 4) Un règlement qui fixe “les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols”, précise “l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées”, peut  définir les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées et prévoir l’interdiction de construire (Art. L. 151-2, L. 151-4, L. 151-5 et L. 151-6 et L. 158-8 et L. 158-9 c. urb.).

Le PLU constitue donc à la fois un document programmatique et opérationnel.

Il délimite en particulier les zones agricoles (ZA) (Art. L151-9 c. urb.) et précise les règles de construction qui s’y appliquent (Art. L. 151-11 c. urb. et suivants).

En principe, le PLU ne contient pas d’obligation « de faire ». Par conséquent, il ne peut pas imposer des procédés agronomiques spécifiques ou des modalités de commercialisation des produits agricoles. L’Art. L. 101-3 c. urb. rappelle ainsi que la réglementation de l’urbanisme régit l’utilisation qui est faite des sols, en dehors des productions agricoles.

• Pour aller plus loin : Rouhaud J-F., La protection des espaces ruraux par les documents d’urbanisme : quelle efficacité pour l’exercice des activités agricoles ?, Droit rural n°399, janv. 2012, dossier 3

3. PEAN ou PPEANP des Départements

Le département et les EPCI compétents en matière de SCoT peuvent également établir des périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PEAN, Art. L. 113-15 et Art. L. 113-16 à -19 c. urb.). Ce dispositif a pour objectif de préserver efficacement et valoriser des espaces agricoles et naturels à enjeux dans un contexte périurbain et contribuer à y favoriser le maintien, le développement ou la reprise des activités agricoles en particulier. Les espaces naturels et agricoles concernés sont le plus souvent des espaces situés à proximité des agglomérations et dont le devenir est menacé par la pression urbaine. Le périmètre de protection et de mise en valeur est délimité sur un plan parcellaire et donne lieu à la rédaction d’une notice qui analyse l’état initial des espaces concernés et expose les motifs du choix du périmètre, notamment les bénéfices attendus de son institution sur l’agriculture, la forêt et l’environnement.

Les PPEANP sont instaurés par le département ou EPCI après :
– Accord de la commune ou des établissements publics compétents en matière de plan local d’urbanisme (sur le périmètre et le programme d’action),
– Avis de l’établissement public chargé du SCOT (uniquement sur le périmètre),
– Avis de la Chambre d’Agriculture (sur le périmètre et le programme d’action),
– Avis de l’ONF si le périmètre comprend des parcelles soumises au régime forestier, de l’établissement public gestionnaire du parc naturel régional si le périmètre inclut une partie du territoire de ce parc (uniquement sur le programme d’action).

Le projet de création du périmètre, assorti d’un plan de situation et de l’ensemble des accords et avis recueillis, est soumis à enquête publique selon la procédure prévue aux articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l’environnement, par le président du conseil départemental qui exerce les compétences attribuées au préfet par ces dispositions.

La création du périmètre est décidée par une délibération du conseil départemental ou de l’EPCI.

Cette protection réglementaire instituée par le PPEANP s’accompagne d’un programme d’action qui précise les aménagements et orientations de gestion destinés à favoriser l’exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages. Ce programme d’actions peut également être orienté pour promouvoir l’alimentation locale, la structuration de filières durables de proximité (par exemple : des actions de sensibilisation des exploitants agricoles aux MAEC, ou encore actions favorisant la mise en place de jardins familiaux ou partagés).

• A souligner : Toute modification ayant pour effet de retirer d’un périmètre un ou plusieurs terrains ne peut intervenir que par décret pris sur le rapport des ministres chargés de l’agriculture, de l’urbanisme et de l’environnement.
  A l’inverse, des extensions peuvent être apportées par le département au périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains avec l’accord des seules communes intéressées par la modification et après avis de la chambre départementale d’agriculture (Art. L 113-19 c. urb.).

4. Les ZAP des Communes et des Intercommunalités

A l’initiative d’une commune ou d’un EPCI, une zone peut également être classée en zone agricole protégée (ZAP, Art. L. 112-2 c. rur.), servitude d’utilité publique reconnue par le préfet et annexée au PLU(I).

La ZAP a vocation à préserver durablement des zones agricoles présentant un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, de leur situation géographique ou de la qualité agronomique de leurs sols. La ZAP préserve l’affectation agricole des sols et en réglementant tout changement d’affectation ou de mode d’occupation via une procédure particulière (avis de la chambre d’agriculture, accord des collectivités concernées et décision du préfet).

L’initiative de la création d’une ZAP peut émaner : de l’État (préfet du département) ; du conseil municipal d’une ou plusieurs commune(s) intéressée(s), ou de l’organe délibérant d’un établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme (PLU, PLUi) ou de schéma de cohérence territoriale (SCoT), après avis du conseil municipal des communes intéressées.

Tout changement d’affectation ou de mode d’occupation du sol qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique d’une zone agricole protégée doit être soumis à l’avis de la chambre d’agriculture et de la commission départementale d’orientation de l’agriculture. En cas d’avis défavorable de l’une d’entre elles, le changement ne peut être autorisé que sur décision motivée du préfet.

5. La CDPENAF pour les Départements

Les commissions départementales de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF) peuvent être consultées sur toute question relative “à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, forestiers et à vocation ou à usage agricole. Elle émet, dans les conditions définies par le code de l’urbanisme, un avis sur l’opportunité, au regard de l’objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d’urbanisme. Elle peut demander à être consultée sur tout autre projet ou document d’aménagement ou d’urbanisme.” (Art. L. 112-1-1 c. rur. modifié par loi n°2022-217).

6. La Politique locale de l’eau gérée par l’Etat et les Collectivités territoriales

La planification territoriale se décline également au travers d’outils destinés à la protection des eaux dont l’élaboration et la mise en œuvre dépendent de l’action commune de l’Etat et des collectivités locales.

Deux types de documents stratégiques, dont les objectifs principaux s’imposent aux documents d’urbanisme, existent:

• les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE – Art. L. 212-1  c. env.);
• les schémas d’aménagement et gestion des eaux (SAGE – Art. L. 212-3 c. env.).
• L’agriculture est directement concernée par les orientations des SDAGE,  SAGE, mises en œuvre notamment par les agences de l’eau et les établissements publics territoriaux de bassin.
• Depuis 2019, ces documents stratégiques peuvent être complétés à l’échelle territoriale par la définition des Projets de Territoire pour la Gestion de l’Eau (PTGE, Instruction du Gouvernement du 7 mai 2019 – Ministère de la Transition écologique et solidaire/Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation).

Ces projets sont des démarches reposant sur une approche globale et co-construite de la gestion de la ressource en eau sur un périmètre cohérent d’un point de vue hydrologique ou hydrogéologique (bassins versants). ​ Ils visent à atteindre un équilibre durable entre les besoins en eau des différents usagers (eau potable, agriculture, industries, navigation, énergie, pêches, usages récréatifs, etc.) et les ressources disponibles, tout en respectant la bonne fonctionnalité des écosystèmes aquatiques et en anticipant les effets du changement climatique. Au-delà de la formulation de simples objectifs, les PTGE intègrent également des actions pour la préservation de la qualité des eaux et la réduction des pollutions. ​Ils sont mis en place à travers un dialogue territorial et incluent des programmes d’actions pour gérer la ressource en eau de manière durable et concertée. ​Les PTGE doivent être compatibles avec les orientations fondamentales et les objectifs du SDAGE ainsi qu’avec les objectifs généraux du SAGE.

Le programme d’actions associé au PTGE peut comporter des volets ciblant l’activité agricole. A titre d’exemple, le PTGE peut prévoir la mise en place de dispositifs de récupération d’eaux de pluie sur les bâtiments agricoles ou encore l’installation d’équipements de mesure et d’automates pour optimiser l’usage de l’eau dans l’agriculture.
Ce sont les services de l’État qui doivent favoriser l’émergence de PTGE au regard des enjeux quantitatifs (territoires en déficit quantitatif au sens du SDAGE en vigueur, territoires en tension, territoires faisant l’objet d’un projet de stockage ou de transfert d’eau relevant d’une autorisation environnementale) ou des besoins de dialogue entre acteurs afin d’anticiper les enjeux d’avenir en matière de gestion quantitative de l’eau et de co-construire un projet fédérateur pour y répondre.

Le préfet coordonnateur de bassin définit les situations dans lesquelles la conduite des PTGE doit être encouragée, à l’exception du bassin de Corse où la collectivité de Corse est compétente.

Lorsque le périmètre du PTGE est interdépartemental, le préfet coordonnateur pourra demander la désignation d’un préfet référent de sous-bassin ou de nappe souterraine.

Le préfet coordonnateur de bassin ou le préfet référent est garant de la pluralité des acteurs composant le comité de pilotage du PTGE. C’est ce comité de pilotage qui sera chargé de l’évaluation et du suivi des actions engagées dans le cadre du PTGE. Ce comité de pilotage permet d’associer notamment les représentants des collectivités territoriales concernées par le périmètre géographique du PTGE.

• Pour aller plus loin : Le guide pour l’élaboration d’un PTGE

La protection de l’eau s’exprime également par un ensemble de zonages justifiés par la politique de l’eau qui affectent le développement de la production agricole. Placés sous l’autorité du préfet, ces dispositifs laissent une grande place aux collectivités territoriales concernées:

• L’agriculture peut être située sur des zones humides. Elle est alors directement concernée par la politique de préservation et la gestion durable des zones humides (Art. L. 211-1 et L. 211-1-1 d c. env.). A ce titre, différents zonages existent parmi lesquels on peut mentionner les zones humides d’intérêt environnemental particulier (ZHIEP – Art. L. 211-3  c. env.) et les zones stratégiques de gestion de l’eau (ZSGE) qui peuvent être délimitées au sein d’une ZHIEP (Art. L. 211-12 et L. 212-5-1  c. env.).

• Dans le cadre d’une ZHIEP, le Préfet peut par exemple prévoir des mesures destinées aux propriétaires et exploitants en matière de couverture végétale des sols, de gestion des intrants et des produits phytosanitaires. Il peut aussi instaurer des servitudes d’intérêt public pour restreindre certains usages incompatibles avec la préservation des lieux, notamment la protection de la ressource en eau
• Pour aller plus loin : voir Fiche « Protection des zones humides – pratiques agricoles : l’exemple du SAGE du Bassin de la Sélune, Normandie ».

L’agriculture est aussi directement affectée par la reconnaissance d’éventuelles aires d’alimentation des captages d’eau potable nécessaire pour l’approvisionnement actuel ou futur (Art. L. 211-1 L. 211-3  c. env.) ou à la protection de la santé publique (Art. L.1321-2 CSP).