Fiche 6-2 : Comment favoriser l’accès de tous à l’alimentation locale (justice alimentaire) ?

Version actualisée le 1/11/2024

L’accès de tous à une alimentation saine et de qualité est au cœur de la politique publique de l’alimentation (Art. L. 1 c. rur. tel que modifié par la loi EGalim suite aux Etats généraux de l’alimentation 2018).

De 2019 à 2023, le programme national pour l’alimentation (PNA, Art. L. 1 c. rur.) et le programme national nutrition santé (PNNS, Art. L. 3231-1 CSP) ont fait l’objet d’une programmation commune dans le programme national de l’alimentation et de la nutrition (PNAN). La future Stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat (SNANC), introduite par la loi climat et résilience (art.265), devrait prendre le relais du PNAN, (Art. L. 1 c. rur. et Art. L. 3231-1 CSP). Cette stratégie mobilise trois ministères : Agriculture, Santé et, désormais, Transition écologique; ce qui devrait faciliter la prise en compte systémique des enjeux d’accès à une alimentation locale et saine.

• • Pour aller plus loin : pour trouver les PNA, PNNS, PNAN :
    [https://agriculture.gouv.fr/programme-national-pour-lalimentation-2019-2023-territoires-en-action].
  • Pour aller plus loin : l programmation alimentaire a un lien avec certains objectifs du plan national santé environnement (PNSE 4  2021-2025):
    [https://sante.gouv.fr/sante-et-environnement/les-plans-nationaux-sante-environnement/article/plan-national-sante-environnement-4-pnse-4-un-environnement-une-sante-2021-2025]

• Pour aller plus loin : sur la nécessité de publier une SNANC cohérente:
  [https://www.iddri.org/fr/publications-et-evenements/tribune/politique-alimentaire-il-faut-se-donner-les-moyens-dagir]

• Pour aller plus loin : l’accès de tous à une alimentation saine et de qualité est lié au droit à l’alimentation reconnu au niveau international:
  [https://www.fao.org/right-to-food/fr].
  Thèse M. Ramel, Le droit à l’alimentation et la lutte contre la précarité alimentaire en France [https://theses.fr/2022TOUR1001].

• Pour aller plus loin : sur le passage de la charité à la logique territoriale:
  Luc Bodiguel. Droit et politique de lutte contre la précarité alimentaire [https://hal.science/hal-04338946v1].

Pour répondre à cet objectif de politique publique, trois types de dispositifs juridiques peuvent être mobilisés : ceux qui visent la sécurité sanitaire des aliments ; ceux qui cherchent à établir une justice alimentaire ; et ceux qui promeuvent la qualité nutritionnelle, environnementale et sociale des aliments dans la restauration collective.

Dans cette fiche, nous ne présenterons que les dispositifs juridiques qui visent à garantir le droit de tous à accéder à l’alimentation, c’est-à-dire à assurer la justice alimentaire, conformément à ce qui est prévu dans le PNA :

• Le PNA « détermine les objectifs de la politique de l’alimentation (…) en prenant en compte notamment la justice sociale (…). Il propose des catégories d’actions (…) dans le respect des orientations du programme national relatif à la nutrition et à la santé défini à l’Art. L. 3231-1 du CSP. » (Art. L. 1 c. rur.).

La justice alimentaire vise à assurer à la population l’accès à une alimentation économiquement et socialement acceptables par tous et à lutter contre la précarité alimentaire (Art. L. 1 c. rur.) :

• En droit, elle se concrétise principalement par des dispositifs d’aide alimentaire dont l’objectif est d’assurer la « sécurité alimentaire », c’est-à-dire « donner à manger » à ceux qui ne peuvent pas y accéder.
• L’accès de tous à des produits « de qualité et adéquats » est aussi un objectif de la politique d’aide alimentaire, mais en ce domaine, la loi ne comporte pas de mesures contraignantes. Les collectivités locales sont donc libres d’agir (ou non).

Plan de la fiche

1. Aide alimentaire
2. Différenciation tarifaire conduite par les Collectivités et les Métropoles
3. Fonds de la politique de la ville
4. L’accès à l’eau potable

1. Aide alimentaire

En ce domaine interviennent: l’UE, l’Etat, les départements, les communes et les intercommunalités.

L’aide alimentaire comprend l’achat et la collecte de denrées alimentaires, invendues ou non.

Elle a pour objet la fourniture de denrées alimentaires aux personnes « en situation de vulnérabilité économique ou sociale » – et non plus seulement aux personnes « les plus démunies » – et elle est assortie « de la proposition d’un accompagnement » (Art. L. 266-1 du CASF). La politique d’aide alimentaire est ainsi une composante de la politique sociale de lutte contre la pauvreté et les exclusions (Titre VI du Livre II CASF).

• A souligner : initialement régie par le Code rural (Art. L. 230-6 introduit par la loi de modernisation de l’agriculture du 27 juillet 2010), l’aide alimentaire est désormais régie et définie par le CAS (Art. 12, loi EGALIM du 30 octobre 2018 : nouveau chapitre VI du livre II relatif à la lutte contre la pauvreté et les exclusions). Parallèlement, d’autres documents, sans effet juridique direct, énoncent les engagements de l’Etat et de ses éventuels partenaires en ce domaine : programme national de l’alimentation, pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire.

• Pour aller plus loin : Conseil National de l’Alimentation, Aide alimentaire et accès à l’alimentation des populations démunies en France, Avis n°72, 22 mars 2012 [https://www.cna-alimentation.fr/avis-liste/par-numero/]

Les fonds permettant les achats et collectes de denrées alimentaires proviennent généralement de l’UE (Fonds européen d’aide aux plus démunis) ou de l’Etat (subventions). Des personnes morales, associatives ou non, peuvent être partenaires (pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire). Ces contributions publiques ne peuvent être distribuées qu’à des personnes morales de droit public ou des personnes morales de droit privé habilitées par l’autorité (Art. L. 266-2 et Art. R. 266-2 et suivants CASF modifié par le décret 2019-703 du 4 juillet 2019 relatif à la lutte contre la précarité alimentaire).

Le département peut également distribuer des aides financières pour l’achat de denrées alimentaires au titre de ses compétences en faveur de la protection maternelle infantile, des personnes en difficultés et des personnes âgées (Action sociale du département Art. L.123-1 CASF et Art. L3211-1 et suivants CGCT : « aide ou action relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, au développement social, à l’accueil des jeunes enfants et à l’autonomie des personnes »).

Les communes et intercommunalités compétentes peuvent octroyer des bons alimentaires ou permettre l’accès à des paniers à prix réduits ou à un groupement d’alimentation familiale, notamment par l’intermédiaire de leurs centres d’action sociale (CCAS, Art. L2573-32 CGCT).

• • Pour aller plus loin : L’aide alimentaire est toujours distribuée (directement ou indirectement via les banques alimentaires) par des personnes morales agréées, comme le secours populaire, la croix rouge française, les restos du cœur… etc. (Art. L. 266-2 et Art. R. 266-2 et suivants du CASF modifié par le décret 2019-703 du 4 juillet 2019 relatif à la lutte contre la précarité alimentaire).
  • Pour aller plus loin : La collecte peut provenir des distributeurs du secteur alimentaire et des opérateurs de la restauration collective. Ces derniers ayant désormais l’interdiction de rendre délibérément impropres à la consommation humaine leurs invendus alimentaires (Art. L. 541-15-5 d c. env. modifié par l’Art. 1er de l’Ordonnance 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire), doivent donner leurs invendus alimentaires. A cette fin, ils doivent conclure une convention avec des associations habilitées d’aide alimentaire. Cette obligation pesait déjà sur les commerces de détail alimentaire dont la surface de vente est supérieure à 400 m2 (origine : loi « Garot » de 2016). Depuis la loi n°  2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (loi AGEC), elle pèse désormais aussi sur les opérateurs de la restauration collective publique ou privée, qui produisent plus de 3000 repas par jour et sur les opérateurs de l’industrie agroalimentaire mentionnés à l’article L. 541-15-5 c. env. dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à cinquante millions d’euros (Art. L. 541-15-6 c. env. modifié par l’Art. 1er de l’Ordonnance de 2019).

• Pour aller plus loin : Le Décret no° 2020-1274 du 20 octobre 2020 a modifié les denrées pouvant faire l’objet d’un don (Art. D. 543-306 c. env.). Sauf dérogations, la viande et les denrées alimentaires contenant des produits d’origine animale ne peuvent être données par les acteurs de l’agro-alimentaire aux associations d’aide alimentaire habilitées (Arrêté 7 janv. 2021, NOR : AGRG2032465A: JO, 10 janv.). 

2. Différenciation tarifaire conduite par les Collectivités et les Métropoles

L’aide alimentaire n’est pas le seul dispositif visant la sécurité alimentaire. Les collectivités et les métropoles compétentes peuvent instaurer une différenciation tarifaire pour la restauration scolaire en fonction du revenu des parents.

• Pour aller plus loin : Cette différenciation  tarifaire a été validée par le Conseil d’Etat, le 18 mars 1994, Dejonckeere (Rec CE 1994, tables, p.762) [https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000007834857/].

Dans le cadre de sa stratégie de prévention et de de lutte contre la pauvreté, l’État a mis en place une aide financière pour les communes et intercommunalités fragiles, afin que les enfants issus de familles démunies puissent manger à la cantine pour 1€ maximum.

• Pour aller plus loin : aide à la différenciation tarifaire ([https://solidarites-sante.gouv.fr/affaires-sociales/lutte-contre-l-exclusion/lutte-pauvrete-gouv-fr/la-mise-en-oeuvre/agir-contre-les-inegalites-des-le-plus-jeune-age/Art./tarification-sociale-des-cantines] ou [https://www.asp-public.fr/tarification-sociale-des-cantines-scolaires].

3. Fonds de la politique de la ville

En ce domaine, interviennent les Collectivités et les Intercommunalités.

Les fonds de la politique de la ville énoncés dans les contrats de ville, peuvent aussi être mis à disposition pour monter des projets liés à la solidarité alimentaire (épiceries, ateliers de cuisine).

• Pour aller plus loin : Succédant aux contrats urbains de cohésion sociale (Cucs), les contrats de ville 2014-2020 (prorogés jusqu’en 2022) fixent le cadre des futurs projets de renouvellement urbain devant tenir compte des enjeux de développement économique, de développement urbain et de cohésion sociale.

4. L’accès à l’eau potable

En ce domaine, interviennent les Collectivités et les Intercommunalités.

L’accès à l’eau potable est une composante essentielle d’un repas sain et équilibré.

Les « services publics d’eau et d’assainissement sont autorisés à mettre en œuvre des mesures sociales visant à rendre effectif le droit à l’eau potable à l’assainissement dans des conditions acceptables pour tous conformément à l’Art. L. 210-1  c. env. » (nouvel Art. L. 2224-12-1-1 du CGCT issu de la loi n°2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique).

A souligner : la loi n°2019-1461 a maintenu le principe posé par la loi n°2015-991 (dite NOTRe) d’un transfert obligatoire de compétences « eau » et « assainissement » des communes vers les Communautés de communes (au 1er janvier 2026 – Art. 5214-16 du CGCT modifié) et les Communautés d’agglomération ( au 1er janvier 2020 – Art. 5216-5 et 5212-1 du CGCT). Les intercommunalités peuvent plus facilement, par convention, déléguer cette compétence aux communes et aux syndicats infra-communautaires intéressés inclus en totalité dans le périmètre de la communauté.